Paragraaf 7: Grondbeleid

Resultaten grondexploitaties en reserve grondzaken

Beschikbare weerstandsvermogen in relatie tot benodigd weerstandsvermogen/risico’s
Inleiding
Bij het exploiteren van (bouw)grond gaan niet alleen grote bedragen om, maar er zijn ook risico’s aan
verbonden. Zeker gelet op de lange looptijden, de soms relatief hoge boekwaarden, geprognosticeerde omzetten en hoge nog te maken kosten en opbrengsten moet rekening gehouden worden met een reëel bedrijfsrisico. Risico’s zijn om deze reden min of meer inherent aan projecten en grondexploitaties. De wijze waarop we met risico’s omgaan is vastgelegd in de Kadernota weerstandsvermogen en risicomanagement 2020 (raadsbesluit 22 april 2020). Het college heeft de parameters voor het weerstandsvermogen (WSV) op 1 juni 2021 tegelijk met de Voorjaarsbrief 2021 vastgesteld. Conform Kadernota Weerstandsvermogen zijn de parameters ter kennisgeving aan de raad aangeboden.

Benodigd weerstandsvermogen
Bij de Rekening 2019, Begroting 2021 en Rekening 2020 is het benodigd weerstandsvermogen vastgeklikt op 80 miljoen euro, die in 2019 (Rekening 2018/Begroting 2020) is bepaald. Het zicht op risico’s die samenhangen met de nog te starten gebiedsontwikkelingen was onvoldoende en daarom is zekerheidshalve ervoor gekozen de 80 miljoen euro als weerstandsvermogen te handhaven. Inmiddels zijn die gebiedsontwikkelingen verder uitgewerkt en kunnen ook de bijbehorende risico’s beter worden geduid. Die risico’s zijn nu dan ook meegenomen in de berekening van het benodigde weerstandsvermogen.

Hieronder volgt het weerstandsvermogen voor de komende jaren.

 
Nadere toelichting
Het benodigde WSV voor grondexploitaties bestaat uit de volgende onderdelen:

1. Vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties
   Met behulp van de risicoboxenmethode is het benodigde weerstandsvermogen voor deze grondexploitaties bepaald. Hier komt voor de jaarschijf 2022 een benodigd WSV van 11,8 miljoen euro uit;
2. Nog vast te stellen gemeentelijke grondexploitaties
   Op dit moment wordt gewerkt aan een aantal gebiedsontwikkelingen. Naar verwachting worden deze gebiedsontwikkelingen met een vast te stellen grondexploitatie vanaf begin volgend jaar aan de raad voorgelegd. Het betreft een aantal kleinere gebiedsontwikkelingen die veelal met de versterkingsopgave te maken hebben. Daarnaast verwachten we ook de grondexploitaties voor de ontwikkeling van de Heldin en het Stationsgebied binnenkort te openen. Ook hier is met behulp van de risicoboxenmethode het benodigde weerstandsvermogen bepaald;
3. Grondexploitaties die in aparte rechtsvormen zijn/worden ondergebracht
   De gemeente Groningen heeft de gebiedsontwikkeling Meerstad ondergebracht in een BV. Daarnaast is er het voornemen om de gebiedsontwikkelingen Suikerzijde en Stadshavens ook in een BV onder te brengen. Uitgangspunt bij gebiedsontwikkelingen die in aparte rechtsvormen zijn ondergebracht is dat de risico’s binnen de beschikbare middelen voor de betreffende gebiedsontwikkeling kunnen worden opgevangen. Daarmee hoeft er in beginsel dus geen weerstandsvermogen bij de gemeente te worden aangehouden. Momenteel worden nieuwe BV’s nader uitgewerkt voor wat betreft governance, statuten en financiën. Tot op heden zien we in die uitwerking dat de door de raad bestemde SIF-middelen voldoende zijn om de risico’s binnen de BV’s te kunnen opvangen. We zien nu dan ook geen aanleiding om alsnog een risicobuffer voor Stadshavens en De Suikerzijde in het gemeentelijk weerstandsvermogen op te nemen. Bij de oprichting en vaststelling door de raad kunnen we definitief bepalen in hoeverre en op welke wijze deze uitgangspunten kunnen worden gerealiseerd. Mocht dan toch blijken dat we eventueel een beroep op het gemeentelijk weerstandsvermogen moeten doen, zullen we de raad daarover zo spoedig mogelijk informeren;

3a.   Meerstad Noord

Op dit deelgebied zit een aanzienlijke opbrengsttaakstelling. Dit is een opbrengst boven op de agrarische waarde van de grond. Dit risico werd altijd al met het gemeentelijk weerstandsvermogen afgedekt. Op dit moment wordt gewerkt aan de uitwerking van plannen voor een zonnepark. Insteek is dat Meerstad als eigenaar van de grond een opbrengst ontvangt voor tijdelijk gebruik.

In het verleden kwam het risico voort uit de opbrengsttaakstelling terwijl er geen programma onder dit deelgebied lag. Met het uitwerken van de plannen voor een zonnepark wordt er weliswaar aan een nieuw programma gewerkt, maar wordt het risico dat deze grondopbrengst niet geheel gerealiseerd gaat worden hoger ingeschat. Dit heeft een tweetal hoofdoorzaken:

• De grondopbrengst Meerstad Noord wordt nu voorzien in de periode 2040-2043. In 2043 wordt de grondexploitatie afgesloten. Hoe verder in de tijd een opbrengst ligt, hoe groter de onzekerheid en hoe hoger het risico is. Concreet betekent dit dat voor de uitgifte van de grond na 2040 vanuit het voorzichtigheidsbeginsel het risicoprofiel sterk toeneemt. Het is nu nog echt onduidelijk hoe en wanneer deze  grondopbrengsten kunnen worden gerealiseerd.  
• Het risico op de langere exploitatieperiode gekoppeld aan de relatieve hoge boekwaarde van dit deelplan, betekent ook een (berekening volgens risicoboxenmethode) verhoging van het risicoprofiel van deze grondexploitatie.

De opbrengst vanuit bijvoorbeeld woningbouw kan door het tijdelijk gebruik voor een zonnepark sowieso pas later in de tijd gerealiseerd worden (na 2040) waardoor de onzekerheid groter wordt. Tenslotte is het de vraag in hoeverre er vanuit het programma energie een rendabele businesscase opgesteld kan worden en in hoeverre dat van invloed is op de opbrengsten die Meerstad dan kan realiseren.

In de grondexploitatie van vorig jaar kwam het risico Meerstad Noord uit op 11,3 miljoen euro. De actuele berekening komt uit op 26,1 miljoen euro. Dit is een toename van het risico met 14,8 miljoen euro. Dit risico dekken we in tegenstelling tot de rest van Meerstad wel met gemeentelijk weerstandsvermogen af omdat het risicoprofiel van Meerstad dit extra risico op voorhand niet kan opnemen.

Samenvatting
Ten opzichte van het ‘vastgeklikte’ benodigde weerstandsvermogen van 80 miljoen euro is er voor de jaarschijf 2022 met 51,5 miljoen euro, 28,5 miljoen euro minder weerstandsvermogen benodigd. Het benodigde weerstandsvermogen loopt in de jaren 2023-2025 naar verwachting weer op naar circa 58 miljoen euro. De ontwikkeling van het benodigd weerstandsvermogen ziet er de komende jaren positief uit, toch moeten we ons nu niet rijk rekenen. We staan aan het begin van een aantal grote gebiedsontwikkelingen. Ondanks dat in de huidige uitwerkingen de gebiedsontwikkelingen in BV vorm over voldoende risicobuffer lijken te beschikken, zal pas bij vaststelling door de raad blijken in hoeverre de BV’s direct bij aanvang daadwerkelijk hun eigen risico’s kunnen opvangen.
Voor de nog te openen grondexploitaties en BV’s staan we echter aan het begin en moet nog blijken in hoeverre de BV’s direct bij aanvang daadwerkelijk hun eigen risico’s kunnen opvangen en of we ook direct alle projectspecifieke risico’s in beeld hebben. Het benodigd weerstandsvermogen voor grondexploitaties is een onderdeel van het totale benodigde weerstandsvermogen van de gemeente Groningen. Een lagere uitkomst op dit onderdeel moet dan dus ook altijd in relatie tot de overige risico’s die de gemeente loopt, worden bezien.

Reserve Grondzaken
Op 22 april 2020 heeft de gemeenteraad besloten om diverse reserves, waaronder de reserve grondzaken, samen te voegen met de Algemene Reserve. Een belangrijk motief om hiertoe te besluiten was de wens van de raad om de beschikbare reserves transparanter te maken. Over de opheffing van de reserve grondzaken bestond een aantal bezwaren. Zoals dat schommelingen in het resultaat van het grondbedrijf door de Algemene Reserve opgevangen moeten worden. Bij de behandeling van de begroting 2021 heeft de raad om die reden besloten de bestemmingsreserve grondzaken in te stellen.

Een belangrijke eigenschap van de activiteiten binnen het grondbedrijf is de marktgevoeligheid (fluctuaties). Ook het feit dat iedere situatie en project weer anders is vraagt om maatwerk. Bij het grondbedrijf is geen, zoals bij vele andere gemeentelijke activiteiten, sprake van stabiele lasten en baten over de jaren. Het ene jaar kan volop geïnvesteerd worden in bijvoorbeeld verwervingen of de aanleg van infrastructuur, terwijl het volgende jaar er vooral grondopbrengsten gegenereerd worden. De jaarresultaten schommelen daardoor aanzienlijk en zijn daarnaast ook conjunctuurgevoelig. Het verevenen van voor- en nadelen, maar ook veel of minder investeren in verschillende jaren (strategische aankopen) binnen het grondbedrijf is dan ook van groot belang. Met een meerjarenperspectief, waarbij de voordelen van het ene jaar de nadelen in het andere jaar kunnen opvangen, kan beter sturing worden gegeven aan de benodigde middelen op langere termijn. De Reserve Grondzaken blijft meetellen voor het weerstandsvermogen en heeft derhalve hier geen invloed op.

De algemene reserve wordt daarmee minder beïnvloed door de fluctuaties van het grondbedrijf, wat een rustiger beeld geeft. Daarmee wordt ook bereikt dat transparant is welke algemene middelen daadwerkelijk beschikbaar zijn. Uiteraard blijft wel overeind dat er geen ‘hek om het grondbedrijf’ komt. In alle omstandigheden blijft de raad bevoegd om keuzes te maken en de beschikbare reserve op alternatieve wijze in te zetten. Na vaststelling van de jaarrekening 2020 door de gemeenteraad is de stand van de reserve grondzaken 8,0 miljoen euro per 1 januari 2021.